“경우에 따라선 지방법령이 국가법령에 우선돼야”

9일 울산서 시도지사협의회 주최 ‘지방분권 개헌’ 토론회
이기우 인하대 교수 발제…‘지방정부의 법률 제정과 과세 보장’ 제안
“지역 특성 고려해 필요하면 중앙정부 법률과 다른 법률 제정도 보장해야”
토론자들, 점진적인 자치입법 확대와 지역간 재정격차 해소 방안도 지적

9일 울산시청 대강당에서 열린 지방분권 토론회 모습.

“2009년 유럽공동체 지역위원회 보고서에는 지방분권지수와 국민소득이 정비례 관계에 있고, 다른 여러 여건이 같다면 지방분권이 많이 된 나라일수록 행복지수가 높아진다는 스위스 경제학자 부르노 프라이의 실증적인 연구도 있습니다.”

9일 울산시청 대강당에서 대한민국시도지사협의회 주최로 열린 ‘지방분권국가 실현을 위한 헌법 개정 방안’ 토론회에서 이기우 인하대 교수는 발제를 통해 지방분권을 해야 하는 이유를 이렇게 말했다. 이날 토론회는 지난 7월 세종시에서 열린 첫 권역별 지방분권 토론회에 이은 두 번째 지방분권 토론회다.

이 교수는 이날 ‘지방분권개헌의 방향과 과제’라는 제목으로, 지방분권과 지방분권 개헌의 필요성, 개헌 과제 등에 대해 발표했다. 그는 지방분권 개헌을 해야 하는 이유와 관련해 “현행 헌법 117조를 비롯해 여러 규정이 지방은 중앙정부가 시키는 대로만 하라고 손발을 묶고, 자치조직권을 무력화하고, 지방자치 근간이 되는 자체수입 확보방안마저 봉쇄해 지방재정 위기를 유발하고 있다”고 지적했다. 그는 지방분권 개헌 과제로 지방입법권과 지방재정권의 헌법적 보장을 강조했다.

지방입법권과 관련해선 지방정부의 법률 제정권을 보장하고, 경우에 따라 지방법령의 국가법령에 대한 우월성 보장도 필요하다고 했다. 그는 “원칙적으로 중앙정부 법률이 지방정부 법률에 우선한다는 전제 아래, 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택·교육·환경·경찰·소방 등 부문에서 지역 특성을 고려해 필요한 경우에는 지방정부가 중앙정부의 법률과 달리 법률을 정할 수 있도록 헌법으로 보장할 필요가 있다”고 주장했다. 그는 “국가법령에 대해 지방법령의 우월적인 효력을 보장함으로써 법령의 다양성과 지방 간 정책 다양성을 보장하고, 지방 간 또는 중앙정부와 지방정부 간 정책경쟁도 가능하게 된다”고 덧붙였다.

지방재정권과 관련해 그는 지방정부가 세목과 세율을 스스로 결정할 수 있는 지방과세권 부여를 제안했다. 그는 “개인이나 법인의 소득세에 대해 지방정부도 따로 부과할 수 있는 ‘세원공유제’를 도입해, 중앙과 지방 간 수직적인 이중과세 내지 중복과세도 허용할 필요가 있다”고 주장했다. 그는 이어 지방정부의 과세 자율성 보장에 따른 지역 간 재정격차 문제 해결을 위해 재정조정제도의 헌법적 보장도 내세웠다. 그는 “지역 간 연대 차원에서 재정이 풍부한 지역의 세금 중에서 일부를 재정이 빈약한 지역에 이전하는 수평적인 재정조정제도를 도입하고, 중앙정부가 지역 간 재정격차를 조정하는 기존의 수직적인 재정조정제도를 이에 보충해 운영할 필요가 있다”고 설명했다.

이 교수의 발제 뒤 토론에 나선 박인수 영남대 교수는 지방분권 유형을 현행 헌법에 의한 ‘위임형’과 조례에 법규·명령적 성격을 부여하는 ‘자치형’, 법률적 지위의 자치입법권을 보장하는 ‘연방형’으로 분류하고 “지방분권을 통해 균형발전과 경제적 자립을 구현하려면 아직은 자치형이 보다 현실적 대안”이라고 주장했다. 이상현 울산발전연구원 전략기획실장은 이 교수의 발제에 공감을 표하며 “지방분권 실현을 가로막는 실질적이며 가장 큰 걸림돌은 지방정부와 중앙정부의 종속적인 예산배정과 지방정부의 열악한 재정문제로, 해결해야 하는 우선과제”라고 지적했다.

정준금 울산대 교수는 “지방에서 독자적으로 입법 가능한 영역을 헌법으로 미리 설정해 전적으로 지방의 입법권을 보장하는 방안이 현실적일 것이다. 지방정부의 전속적 입법 영역으로 문화·교육 등 주민생활과 밀접한 관련이 있는 부분부터 점진적으로 자치입법을 확대해 나가는 것이 바람직하다”고 말했다. 최승범 한경대 교수는 “지방자치법은 지방정부를 규제하는 것이 아니라 지지하는 법으로 적용해야 하고, 조례는 각 지역의 다양성을 반영할 수 있도록 외국의 경우와 같이 자치헌장과 조직법처럼 법 수준으로 상향될 필요가 있다”고 했다.

앞서 시도지사협의회 지방분권특별위원장인 김기현 울산시장은 토론회 개회사에서 “지금처럼 분권에 대한 열망과 여건이 성숙했던 적은 없었다는 점에서, 지금이 분권을 실현할 적기다. 왜 지방이 분권을 요구하는지, 지방이 요구하는 분권의 모습은 어떠해야 하는지 함께 논의하고, 논의된 의견이 수용될 수 있도록 함께 고민하고 토론해 나가길 바란다”고 밝혔다.

울산/글·사진 신동명 기자 [e-mail]