도로를 지하로, 지상엔 부동산 개발? 효율이냐 투기냐 논란

국토부, 도로공간 입체 활용방안 내놔
도로 위·아래 상업시설 등 민간개발 허용
경부고속도 한남~양재 지하화계획 대표적

산업활성화·일자리창출 겨냥했지만
무분별 개발·투기 유발 등 부작용 논란거리

정부가 2019년부터는 도로의 지하와 지상 공간을 민간이 개발해 상가나 주택, 편의시설 등으로 쓸 수 있는 길을 열어주기로 했다. 부족한 토지와 도시 공간을 효율적으로 활용할 수 있도록 해서 산업 활성화와 일자리 창출을 도모겠다는 의도다. 하지만 개발차익을 노린 무분별한 개발과 함께 주변 지역 부동산 투기가 이어지고 특혜 논란도 불거질 수 있어 우려된다.

국토교통부는 16일 황교안 대통령 권한대행 국무총리 주재로 열린 신산업규제혁신 관계장관회의에서 ‘도로 공간의 입체적 활용을 통한 미래형 도시 건설 활성화’ 계획을 발표했다. 이번 계획은 그동안 공공 용도로만 개발을 제한했던 도로 부지를 민간에 개방하고 도로 상·하부에 다양한 시설이 들어설 수 있도록 관련 규제를 완화하는 게 뼈대다.

그동안 도로 부지는 국·공유지로서 원칙적으로 민간개발이 허용되지 않았다. 국토부는 이런 제한을 없애 민간이 도로 지하에 공연장 등 문화시설을 조성하거나 도로 위에 건물을 짓는 등 개발 행위를 허용하기로 했다. 이 경우 도로(토지) 자체에 대한 소유권은 공공이 유지하되 건축물은 내구연한에 맞춰 50년 등 일정 기간 민간이 소유하고 활용하도록 허용하는 방식이다. 대신 개발이익은 환수해 도시재생과 도시·교통의 신산업 분야에 투자할 계획이다.

이를 위해 올해 12월 도로법 개정, 내년 말 세부 지침 정비 등을 거쳐 ‘입체도로 개발구역 제도’와 ‘도로 공간 활용 개발이익환수금 제도’를 신설하기로 했다. 김정렬 국토부 도로국장은 “입체도로 개발의 인허가 주체는 사업 규모나 특성에 따라 구청이나 시청, 도로관리청, 국토부 등으로 다양할 수 있다. 개발이익 환수율은 획일적으로 적용하지 않고 지역 상황에 따라 차등화할 것”이라고 말했다.

국내 대표적 악기 상가인 서울 종로구 낙원상가는 700m 도로가 건물 아래를 관통하고 있다. 국토교통부가 16일 발표한 `도로 공간의 입체적 활용을 통한 미래형 도시 건설 활성화' 계획은 이런 건물을 민간이 지을 수 있도록 도로 상하부 개발 규제를 풀겠다는 내용을 담고 있다. 현행법은 이를 금지하고 있다. 낙원상가는 관련법령이 미비했던 1969년에 지어졌다. 사진 낙원상가 공식 누리집 제공

국토부는 입체도로 제도가 도입되면 도로-건물 일체형 시설이나 건물 옥상 간이휴게소, 도로 위 구름다리 등 창의적인 건축물이 생겨 도시 경관이 개선될 것으로 내다봤다. 또 도로로 나뉜 아파트 단지라도 도로 지하에 주차장을 통합해 지을 수 있고 도로 상공에 구름다리와 같은 연결통로를 만들 수 있는 등 주거환경을 좀 더 쾌적하게 바꿀 수도 있다. 도로 위 공간에 민간자본이 들어간 주거·상업시설이 들어설 수도 있게 된다.

특히 서울 서초구가 검토 중인 경부고속도로 양재∼한남 나들목(6㎞) 구간 지하화 사업도 2019년 이후엔 가능성이 열린다는 점에서 주목된다. 공사비만 3조3천억원 이상 들어가는 것으로 추산되는 이 사업은 기존 고속도로를 지하로 내리고 상부에 생기는 60만㎡ 터에 공원과 상업시설을 짓는다는 구상이다. 지상 공간에서 엄청난 개발이익이 생기는 데 따라 지하 고속도로 공사비를 충당할 수 있다는 것이다. 그러나 경부선 지하화는 서울시의 도시 공간 구조에 큰 영향을 미치고 교통체계를 획기적으로 바꾸는데다 수도권의 균형 발전과도 결부되는 사안이어서 쉽게 추진되기는 어려울 수 있다. 서울시에서는 경부고속도로보다 지하철 1·2호선 지상구간을 지하로 내리는 게 더 시급한 과제라는 지적이 많다.

업계에선 이번 조처가 도시 공간의 효율적 이용과 함께 재개발, 재건축 사업과 효과적으로 연계되면 도심지 주택공급을 늘리는 구실도 할 것으로 기대하고 있다. 이상경 가천대 교수(도시계획학)는 “도로와 건축의 융복합 등 입체 개발은 도시기능 발전을 위해 필요하지만 우리 실정에 맞게 적용하는 게 중요하다. 적절한 개발이익 환수를 통해 투기 유발 요인도 차단해야 한다”고 말했다.

최종훈 기자 [e-mail]