북한 외화 유치 잰걸음…남한은 ‘5·24 조치’에 발 묶여

북한이 관광개발구로 개발을 추진중인 황해북도 신평에서 지난 4월 말 북한의 도 인민위원회 관계자들이 해외 특구 전문가들에게 개발구 추진 계획을 설명하고 있다. 모자이크 처리한 인물들은 북한 황해북도 인민위원회 경제일꾼들이다.

[싱크탱크 광장] 남북교류 금지 ‘5·24 조치’ 4년

오는 5월24일은 이명박 정부가 ‘개성공단 이외의 남북교류를 전면 금지’시킨 5·24조치 4주년이 되는 날이다. 5·24조치는 지난 4년 동안 남북관계는 물론 동북아 전체 역관계도 크게 변화시켰다. 무엇보다 이 조처로 인해 남북경협이 몰락했고, 그 빈자리를 북-중 경협이 메웠다.

하지만 앞으로 5·24조치가 남북경협에 끼칠 폐해는 이전보다 훨씬 클 수 있다는 우려들이 나오고 있다. 북한의 김정은 정권이 지금까지의 준비기간을 끝내고 조만간 본격적으로 해외 투자 유치에 나설 가능성이 높아 보이기 때문이다. 조봉현 아이비케이(IBK)경제연구소 수석연구위원은 “김정은 정권이 경제를 중시하는 정책을 펴나가겠다고 밝혀왔지만, 지금까지는 계획의 시기였다”며 “이제부터가 본격적인 실행의 시기가 될 것”이라고 분석한다.

이 경우 전세계가 북한 투자의 수익성을 저울질해 자유롭게 투자 여부를 결정할 수 있는데, 5·24조치로 발목이 묶여 있는 남한만은 투자 수익성이 좋더라도 대북 투자를 할 수 없는 유일한 나라가 된다. 이에 따라 해외자본들의 북한 선점이 이루어져 남북경협 단절을 넘어선 ‘항구적인 남북경제 단절’로 이어질 가능성도 있는 것이다.

김정은 정권이 해외 투자유치를 언제 본격화할 것인지를 평가할 수 있는 바로미터 중 하나가 바로 지난해 11월21일 발표한 13개 경제개발구다.

13개 경제개발구의 용지 규모는 개발구별로 1.5~8㎢(약 45만~240만평)이며, 전체를 합할 경우 44.3㎢(약 1340만평)에 이른다. 북한은 이 13개 개발구에 약 15억9000만달러(약 1조6800억원) 규모의 외자를 유치하는 것을 목표로 세우고 있는 것으로 알려져 있다.

이 개발구는 함경북도, 평안남도 등 북한의 지방행정부가 개발과 관리를 책임지는 체계다. 개성, 금강산, 나선 등 중앙 정부가 직접 관장하던 기존 ‘김정일 시대 경제특구’와는 달라진 모습이다. 따라서 이 경제개발구들은 북한 김정은 정부의 새로운 대외 경제 정책을 상징하는 구실을 하고 있다. 이에 따라 이를 성공시키기 위한 북한의 노력도 더욱 강화될 것으로 예상된다.

과연 이 경제개발구들은 현재까지 어느 정도 준비를 하고 있는 것일까? 언제부터 해외 투자 유치를 본격화할 수 있을까? 이와 관련해 지난 4월26일~5월9일 북한을 방문한 박경애 캐나다 브리티시컬럼비아대학(UBC) 교수(정치학, 캐나다-북한 지식교류협력 프로그램(KPP) 소장)는 “북한이 경제개발구들과 관련한 투자 유치에 본격 나서기 전에 외부 조언을 듣는 단계”에 와 있다고 평가했다. 이미 “자체적인 개발 청사진은 모두 마련해놓고 있는 상태”라는 것이다.

박 교수는 2010년부터 캐나다-북한 지식교류협력 프로그램으로 북한과 교류를 해왔다. 이 프로그램은 해마다 6명의 경제 및 경영 분야를 전공한 북한 교수들을 캐나다 유비시로 초청해 6개월간 장기교육을 시행하는 것이다. 박 교수는 또 이미 지난해 10월에도 평양에서 경제특구 개발과 관련한 세미나를 연 바 있다. 박 교수는 “지난해 세미나에서는 다른 나라의 성공 사례와 실패 사례를 살펴봤다”며 “하지만 이번에는 북한 사례를 중점적으로 봤다”고 밝힌다. 이는 그만큼 북한이 해외 자본 유치를 위한 자체 준비를 빠르게 해나가고 있다는 증거다. 이에 따라 이번 개발구 방문에서 박 교수는 미국, 캐나다, 인도, 필리핀, 중국의 특구개발 전문가들과 동행했다. 개발구 사업에 대한 해외 전문가들과의 지식교류협력 차원에서 박 교수가 조직한 것이다.

박경애 교수 일행이 이번 방북에서 직접 살펴본 경제개발구는 전체 13개 가운데 5곳에 이른다. 박 교수 일행은 우선 중국을 거쳐 나선으로 입북한 뒤, 나선과 가까운 청진 경제개발구와 어랑 농업개발구를 방문했다. 이어 전세 비행기를 타고 평양에 도착한 뒤, 다시 남포에 위치한 와우도 수출가공구를 찾았다. 그리고 황해북도와 강원도로 옮겨 신평 관광개발구(황해북도)와 현동 공업개발구(강원도)까지 둘러봤다. 북한이 도별로 한두 군데씩을 선별해 보여준 것이다. 마지막으로 5월2일 평양 양각도호텔에서 조선경제개발협회와 공동주최한 ‘경제개발전문가 토론회’에 참석했다.

북한이 제2의 금강산으로 소개하고 있는 신평의 자연 풍광. 박경애 교수 제공

김정은 대외경제정책 상징
‘경제개발구’ 방문 박경애 교수
“개발청사진 마련해 조언 청취”
투자 유치 본격화 가능성 높아
‘5·24 족쇄’ 전면 해제하거나
예외규정 만들어 투자 참여해야

박 교수가 둘러본 다섯곳의 경제개발구는 아직은 터만 잡아놓은 상태였다고 한다. “땅이 농토인 데도 있고 벌판인 데도 있지만, 모두 아직 건물은 들어서지 않은 상태”였다는 것이다.

그러나 북한은 개발구마다 구체적인 개발 청사진은 마련해놓았다. 박 교수는 청사진들이 “여기는 무엇을 짓고, 저기는 또 무엇을 짓는다는 등 굉장히 구체적으로 돼 있었다”고 말한다. 박 교수는 북한이 이렇게 자체적으로 만든 청사진을 외부 전문가들에게 보여주고 조언을 받는 과정을 거친 뒤 최종 마스터플랜을 만들 것으로 예상했다. 마스터플랜이 만들어진다는 것은 본격적인 투자 유치에 나선다는 것을 의미한다.

박 교수는 도착하는 개발구마다 도 인민위원회의 경제개발국장 등을 포함한 경제 개발 관련자들이 박 교수 일행을 맞았다고 말한다. 각 개발구에 대한 설명과 평가는 개발구 들머리에서 바로 이루어졌다. 각 도 인민위원회 경제 개발 관련 일꾼들이 현장에서 해당 개발구 청사진을 놓고 개발구 현황에 대한 설명을 했으며, 이어 박 교수 일행이 그에 대한 평가를 하는 방식으로 진행됐다는 것이다.

박 교수는 현장 분위기가 대단히 뜨거웠다고 말한다. 그는 “해외 전문가들이 북한 경제일꾼들을 보면서 ‘저렇게 열심히 일하는 사람들은 처음 봤다. 특구를 통해 경제개발을 하려는 의지 하나만은 높이 살 만하다’고 한결같이 평가했다”고 전했다.

박 교수는 북한 경제일꾼들의 이런 열의에도 북한 경제개발구가 지닌 약점 또한 적지 않다고 지적한다. 박 교수는 “북한 사람들도 자신들이 큰 경쟁력이 있다고 생각하지 않는 것 같다”고 전한다. 약한 경쟁력의 대표적 사례로는 개발구에 필요한 기반시설을 해외 투자자가 맡아야 한다는 점을 들 수 있다. 박 교수는 “이에 따라 투자받기 쉽지 않고, 투자를 받는다 해도 (유엔 제재하에서) 돈이 북한으로 송금되는 것도 쉽지 않다”고 평가했다.

하지만 박 교수는 북한의 경제개발구 투자 유치가 꼭 비관적인 것은 아니라고 진단한다. 무엇보다 “하나의 개발구에 투자되는 자본이 몇천억달러에 해당하는 거대한 것이 아니기 때문에 수익률이 보장될 수 있도록 마스터플랜을 짜면 많은 해외 투자자들이 관심을 가질 것”이라는 것이다.

박 교수는 또 각 개발구를 주관하는 도 사이의 경쟁심리도 개발구 해외 유치에 하나의 동력이 될 수 있을 것이라고 내다봤다. 그는 한 예로 “함경북도 인민위원회 관계자들과 식사를 할 때, 자기네들은 청진, 어랑, 온성 등 개발구가 3개나 있다는 데 큰 자부심을 가지고 있다고 밝혔다”며 “도 차원에서 하는 것이기 때문에 다른 도들보다 잘해야겠다는 경쟁심리가 큰 것 같았다”고 전한다.

이렇게 북한의 개발구 투자 유치 전략은 성공과 실패의 가능성을 모두 안고 있다. 북한은 이런 장단점에도 조만간 개발구를 중심으로 한 해외 투자 유치에 본격적으로 나설 가능성이 높다. 무엇보다 경제개발구가 김정은 정부의 해외 투자 정책을 상징한다는 점에서 북한 주민들에게 구체적인 성과를 내는 것이 정권 차원에서도 중요하기 때문이다.

특히 남한의 참여 여부는 개발구 투자 유치 전략에 큰 영향을 줄 것으로 판단된다. 따라서 남한이 5·24조치에 묶여 투자에 본격적으로 참여하지 못한다면 북한 개발구의 성공 가능성은 그만큼 낮아질 것이다.

하지만 북한이 이런 어려움을 해외 자본들에 파격적인 투자 조건을 내세워 돌파하는 전략을 세울 수도 있다. 이는 마치 북한이 남북경협의 빈자리를 중국에 대한 광물 수출로 메우면서, 광물 수출 조건을 중국에 우호적으로 적용했다는 논란이 이는 것과 비슷하다. 이 경우 해외 자본들은 북한 개발구 투자로 ‘대박’을 경험하는 대신, 남북 경제는 다시 통합하기 힘든 상황에까지 이를 가능성이 높다.

이에 따라 북한 전문가들은 5·24를 철폐하거나 우회적인 방법을 통해서라도 북한 경제개발구 투자에 참여해야 한다고 강조한다.

안병민 한국교통연구원 동북아북한연구센터장은 “북한과 러시아 간 철도 협력 사업에 지분을 참여한 나진~하산 모델이 현재로서는 유일한 방법”이라며 “중국과 북한이 어느 정도 개발사업을 진행할 때 관련된 지분을 얻을 것”을 조언했다.

조봉현 수석연구위원은 “5·24 때문에 현재 북한에 직접 투자를 하는 것은 불가능하다”고 하면서도 좀더 적극적인 방법을 제안한다. “우리 쪽에서 제2 개성공단 얘기도 나오고 있는 점 등을 고려해 남북경협과 연계점을 찾는 방법을 고려해야 한다”고 밝혔다. 조 연구위원은 “5·24의 전면적 해제가 어렵다면 경제개발구에 대한 투자는 예외 규정을 만들어 진행하고, 이를 계속 확대해나갈 필요가 있다”고 주장했다. 예외 확대를 통해 5·24를 사실상 해체하는 수준까지 가자는 것이다.

북한의 활발한 경제개발구 투자 준비 모습은 현재 남북의 경제협력 재개가 어느 때보다 중요한 시점임을 보여준다. 하지만 5·24조치는 이런 남북의 경협 필요성을 강제적으로 봉쇄하고 있다. 이에 따라 북한은 불확실한 성공 가능성을 안은 채 이제 곧 세계를 향해 투자 유치에 나설 것이다. 그리고 남한은 해외 자본들이 많은 특혜를 받으며 북한 땅을 점령하듯 투자하는 것을 바라볼 수밖에 없는 상황으로 몰릴 가능성이 높다.

5·24 해제에 박근혜 정부가 좀더 진실성을 보여야 하는 이유다.

김보근 한겨레평화연구소장 [e-mail]