국민투표 위헌 논란… ‘정국 소용돌이’ 불보듯

법적 정당성은?
국가안위 여부·대통령 권한남용 논란 ‘시끌’

이명박 대통령이 세종시 수정안을 국민투표에 부친다면 이는 곧 위헌 논란으로 번질 가능성이 높다. 청와대가 밀어붙인다 해도 절차적, 법적 정당성 시비에 휩싸일 수밖에 없다.

헌법 72조는 ‘대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다’고 규정하고 있다. 문제는 세종시를 ‘국가 안위에 관한 중요정책’이라고 볼 수 있느냐다.

신평 교수(경북대 법학전문대학원)는 “세종시 설립은 사실상 수도 분할이고 심각한 국론분열 현실을 초래하고 있기 때문에 이는 국가안위에 관한 중요정책에 해당한다”고 주장한다. 그러나 ‘국가안위’라면 국가비상사태를 선포할 정도로 국가 존망이 걸린 상황은 돼야 한다는 의견도 많다.

장영수 교수(고려대 법학전문대학원)는 “국가안위에 관한 중요사항이라고 하는 것은 단순히 국론분열이 심각한 정도가 아니라 그것을 방치할 경우에 국가의 존립마저도 위태로워질 수 있는 사항으로 한정돼야 한다”고 반박했다.

대통령의 권한 남용 여부도 쟁점이 된다. 헌법 개정을 위한 국민투표는 먼저 국회 동의 절차가 필요하지만, 세종시처럼 정책 방향을 묻는 ‘정책 국민투표’는 대통령의 판단에 따라 투표가 가능하기 때문이다. 이 때문에 법제처가 펴낸 <헌법주석서>는 대통령이 ‘국가안위에 관한 중요정책’을 국민투표에 부칠 경우엔 소극적으로 대통령이 국민 의사를 확인하는 것을 넘어서, 자신의 정치적 입지를 강화하거나 정치적으로 무기화하고 남용하는 것을 방지할 수 있도록 엄격하게 축소 해석해야 한다고 밝히고 있다.

박병섭 교수(상지대 법학과)는 “우리나라에서 지금까지 정책 국민투표를 한 사례는 국민투표 대상에 제한을 두지 않았던 박정희 대통령 시절 유신헌법 찬반투표뿐이었다”며 “독재를 정당화하기 위해 남용한 나쁜 선례가 있어 1980년에 다시 국민투표 범위를 좁힌 것인데 이런 입헌 취지를 고려한다면 ‘국가안위에 관한 중요사항’의 범위를 좁게 해석하는 게 맞다. 최근에 나온 논문들도 헌법 72조를 제한적으로 적용해야 한다는 게 대세”라고 말했다.

이유주현 이정애 기자 [e-mail]