참여정부때 임명된 3명 “관습헌법 인정할 수 없다”

행정도시 특별법에 대한 위헌소송 각하 결정이 내려진 24일 오후 윤영철 헌법재판소장을 비롯한 재판관들이 공판을 위해 법정에 들어서고 있다. 김종수 기자 [e-mail]

헌재 ‘행정도시특별법’ 각하

헌법재판소는 행정도시특별법 헌법소원 사건을 7대 2로 각하했다. 하지만 지난해 10월 신행정수도특별법을 위헌 결정하면서 도입한 관습헌법 이론을 재판관들이 어떻게 적용했느냐에 따라 다양하게 의견이 갈렸다. 특히, 참여정부 들어 헌재에 들어간 재판관 3명은 한 목소리로 “관습헌법을 인정할 수 없다”는 의견을 내놓았다.

전효숙·이공현·조대현 재판관 별개의견 각하
관습헌법 적용방식 따라 세가지 견해로 갈려

다수의견을 낸 윤영철, 김경일, 송인준, 주선회 재판관은 “수도가 서울이라는 관습헌법이 사멸됐음이 확인되지 않은 상황에서 헌법개정 사항을 법률에 의해 개정하는 것은 청구인들의 국민투표권을 침해한 것”이라는 신행정수도 특별법 위헌 판례를 유지하면서도, 이번 행정도시특별법은 관습헌법을 위반한 것이 아니라고 판단했다. 일부 부처가 이전된다고 해서 관습헌법으로 굳어진 서울의 수도 기능이 해체되지는 않기 때문에 이 법에 따른 행정부서 이전은 헌법개정이 필요한 사항이 아니라는 논리다.

그러나 이들과 함께 각하 의견을 낸 전효숙, 이공현, 조대현 재판관은 이들의 관습헌법 이론을 전면 부정했다. 전 재판관 등은 “설령 관습헌법의 존재를 인정한다고 해도 이를 변경하려면 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 않는다”며 “그 이유에 관해서는 신행정수도 사건의 결정문 가운데 반대 의견에 설시된 논거를 원용한다”고 밝혔다. 이 논거는 지난번 신행정수도특별법 헌법소원 사건에서 유일하게 ‘각하’ 의견을 낸 전 재판관의 논리다. 당시 전 재판관은 “성문헌법 체계에서 국민주권의 행사는 저항권의 행사와 같은 특별한 예외가 아닌 한 성문헌법의 테두리 안에서 정치적 의사결정 구조에 맡겨야 한다”고 주장한 바 있다. 헌재 구성이 달라지면서 당시 절대 소수였던 전 재판관의 의견이 세를 얻고 있는 것이다.

재판관별 의견

한편 권성, 김효종 재판관은 신행정수도특별법과 행정도시특별법의 동일성을 강조하며 강경한 어조로 위헌 의견을 냈다. 이들은 “이 법은 이전 범위를 축소한 것 외에는 신행정수도법과 그 체제나 내용에 있어서 대부분 동일하고 건설되는 도시의 규모도 크게 다르지 않다”며 “이 법은 (신행정수도법의) 위헌성을 호도하는 형식적 분식에 그쳤다”고 밝혔다. 이들은 또 “우리의 관습헌법의 이면에는 서울이라는 도시 하나만을 수도로 정한다는 소위 단일수도의 설정에 관한 결단이 선행적으로 내재돼 있다”며 “이것을 바꿔 복수의 수도를 선정하는 것은 헌법의 개정에 해당한다”고 덧붙였다.

김태규 기자 [e-mail]

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발목잡던 위헌시비 ‘끝’ 국가 균형발전 가속도

행정·혁신·기업도시 건설 일정에 힘보태
차기 정권향배·수도권 반발등 암초 남아

행정도시 주요일정

헌법재판소의 ‘각하’ 결정으로 행정중심복합도시 건설이 탄력을 받게 됐다.

참여정부의 국가균형발전전략은 행정중심복합도시 건설을 핵심으로, 공공기관 이전으로 조성하는 혁신도시, 민간기업이 주도해 낙후된 지방에 건설하는 기업도시 등으로 구성돼 있다. 이번 헌재 결정이 갖는 중요한 의미는 지난해 10월 정부의 수도이전 계획이 위헌판결을 받은 뒤 참여정부가 명운을 걸고 추진해온 행정도시 건설 추진이 헌법적으로 인정받았다는 점이다. 각계에서 끊임없이 제기된 위헌시비를 딛고 사업 성공을 위해 매진할 수 있는 토대가 마련된 셈이다.

그러나 참여정부의 국가균형발전전략은 앞으로 정권의 향배 등에 따라 사업이 보류될 가능성이 여전히 남아 있고, 수도권 지자제들의 반발도 만만치 않아 넘어야할 산은 많다.

국가 균형발전 정책 탄력=행정도시는 다음달부터 토지 보상에 들어가 2012년부터 행정기관이 이전할 예정이다. 헌재의 결정은 이런 일정에 힘을 보태줬다. 위헌 결정 가능성에 불안감을 느껴온 충남 공주·연기 주민들은 물론 이전 기관 직원들이 심리적 안정을 찾는데 도움을 줘 행정도시 건설 추진에 가속도가 붙을 전망이다.

수도권에 소재한 176개 공공기관이 이전해 11개 시도에 건설하는 혁신도시도 긍정적인 영향을 받을 것으로 보인다. 애초 9월 말까지 선정할 예정이었던 혁신도시 선정 작업은 현재 지역 기초자치단체 간의 과잉 경쟁으로 추진이 지지부진한 실정이다. 충남 태안, 전남 해남·영암 등 전국 6곳이 시범사업지로 선정된 기업도시 조성도 더욱 탄력을 받게 됐다.

이춘희 행정도시건설추진단 부단장은 “행정도시 건설에 관한 찬반 논란은 이제 불필요하다”며 “앞으로는 행정도시를 좋은 도시로 만들기 위해 무엇을 해야 하는지에 논의의 초점이 맞춰져야 한다”고 말했다.

한편, 정부는 행정기관이 이전하는 수도권에는 규제를 덜 받는 ‘정비발전지구’ 제도 등을 도입하는 등 발전 대책을 연말까지 마련할 방침이다. 서울의 경우 용산·강남·여의도·상암에 국제업무단지를 조성하고, 인천은 경제자유구역인 송도·영종·청라지구를 특화지구로 개발해 중국 상하이 푸동지구에 버금가는 물류 비즈니스 중심도시로 육성할 계획이다. 경기도는 3개 첨단산업 혁신클러스터(반월·시화, 수원, 파주)와 △국제물류벨트(수원~인천) △해상물류벨트(경기남부) △남북교류벨트(경기북부) △전원휴양벨트(경기동부) 등의 4대 특성화 벨트를 중심으로 산업을 육성할 방침이다.

앞으로 일정=우선 12월15일부터 행정도시 예정터 2212만평에 대한 토지보상에 들어간다. 토지 보상 규모는 4조~4조5천억원으로 추정된다. 부재 지주에게는 3천만원이 넘는 보상금은 채권으로 지급된다. 행정도시는 지난 15일 선정된 도시개념 국제공모 당선작을 밑그림으로 내년 3월까지 기본계획을 마련한다. 이를 바탕으로 2007년 상반기까지 개발·실시계획을 세워 2007년 하반기에 착공할 방침이다.

정부는 2007년 하반기 착공과 함께 시범단지를 조성할 계획이다. 2009년 입주하는 시범단지에는 주택 7천가구와 고등학교 1곳, 상업·서비스시설 등이 들어선다. 2008년 하반기부터는 본격적인 청사 건립과 주택 건설에 들어가 2012년에는 인구 10만명 규모의 도시로 조성된다. 또 2020년에는 30만명, 2030년에는 50만명 규모의 완성된 행정도시가 된다. 정부는 이전하는 행정기관 터를 매각해 행정도시 건설 비용을 일부 충당하며, 나머지는 산·학·연 협동연구단지 등으로 활용하기로 하고 구체적인 방안 마련을 위해 이른 시일 안에 연구용역을 의뢰할 예정이다.

허종식 기자 [e-mail]

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충청권 “행정도시 대역사 닻 올린날”
서울시의회 “국민투표 거친 뒤 추진”

헌재 결정 각계 반응

행정도시특별법 위헌 소송이 각하되자 충청권과 정부 여당은 크게 반겼다. 한나라당은 “헌재 결정을 존중한다”고 밝혔으며, 서울시 등 수도권의 반발도 크게 누그러졌다.

충청권 잔치 분위기=염홍철 대전시장과 심대평 충남지사, 이원종 충북지사는 이날 각각 기자회견을 열어 “오늘은 그동안의 논쟁과 갈등을 마감하고 국가 백년대계인 행정도시 건설의 대역사가 닻을 올리는 역사적인 날”이라며 “이제는 범국민적인 중지를 모아 행정도시 건설을 충실하게 이행해야 한다”고 강조했다.

특히 헌재의 결정을 기다리던 충남 연기·공주 주민들은 일제히 “행정도시 만세! 대한민국 만세!”등을 외치며 얼싸안고 환호했다. 행정도시 예정지 한복판 마을인 연기군 남면의 안원종(51·전 남면주민대책위)씨는 “또다시 ‘위헌’이면 어쩌나 하는 조바심에 밤잠을 이루지 못했다”며 “이제는 정부가 주민 화합을 위한 대책을 세우고 주민의 요구사항을 적극적으로 검토하는 모습을 보여주길 기대한다”고 흥분을 감추지 않았다.

연기군대책위원회와 시민단체, 예정지역 주민 2천여명은 이날 오후 6시 조치원역 광장에서 자축 행사를 열어 행정수도 사수 투쟁에 앞장선 지역민에게 꽃다발을 전달하고 먹거리를 나눠 먹으며 합헌 결정을 축하했다. 대전참여자치시민연대도 이날 오후 6시부터 중앙로 등지에서 시민들에게 합헌 축하 떡을 나눠 주었다.

서울시 의회 “국민투표해야”=이명박 서울시장은 이날 “헌법재판소의 결정으로 행정도시특별법의 위헌 여부에 대한 논란은 종결된 것으로 본다”며 “그러나 특별법 자체가 위헌이 아니라고 해서 수도 분할이 결코 좋은 정책은 아니다”고 말했다. 서울시의회 수도분할반대 비상대책위원회는 성명에서 “수도 분할에 대한 헌재의 각하 결정은 법률적 판단에 따른 것이지만 수도 이전이나 분할 등 국가의 중대 사안은 오로지 나라의 주인인 국민들이 판단할 문제”라며 “국민투표를 통해 국민의 의사를 반드시 물은 뒤 추진해야 한다”고 주장했다. 대책위는 26일 오후 3시 시청 앞 서울광장에서 수도분할 반대 집회를 여는 한편 수도 분할에 반대하는 전국 자치단체들과 협조해 반대 운동을 벌여나가겠다고 말했다.

정치권=김만수 청와대 대변인은 논평에서 “헌재의 합헌 결정을 국민 여러분과 함께 환영한다”며 “소모적인 논쟁을 접고 균형발전사회 건설을 위해 국민적 의지와 국가적 역량이 하나로 모아지기를 기대한다”고 말했다. 정세균 열린우리당 의장은 “헌재의 합헌 결정을 진심으로 환영하며, 수도권과 지방이 ‘윈-윈’하는 정책을 개발해 추진하겠다”고 말했다. 이계진 한나라당 대변인은 논평에서 “헌재 결정을 국운으로 받아들이고 존중한다”며 “노무현 정부와 열린우리당이 이번 결정을 정치적으로 이용하려고 해서는 안 된다”고 말했다. 민주당과 민주노동당 역시 정치권이 소모적인 논쟁을 멈추고 국토균형발전을 위해 해법을 모색해야 한다고 밝혔다.

대전 청주/송인걸 오윤주, 성연철 이호을 기자 [e-mail]