공공재, 정부 강제적 공급의 이유

국방은 공공재의 주요한 특징인 비경합성과 비배제성이 전형적으로 나타나는 분야다. 사진은 올해 국군의 날 기념식 장면이다. <한겨레> 자료사진

우리말 논술 38. 경제 교과서로 논술 접근하기

과목별 논술교과서 / [난이도 수준-중2~고1]

논점 1. 공공재의 특성 및 공급

◎교과서 읽기

공공재의 부족

공공재는 모든 개인이 이용할 수 있는 재화와 서비스를 말한다. 이러한 특성을 가진 재화와 서비스에는 국방, 경찰, 등대, 도로, 공원 등이 있다. 그 가운데 국방의 예를 살펴보자. 국가가 외세의 침략으로부터 보호받으면 모든 국민이 그 혜택을 누리고, 또한 한 사람이 국가 안보로부터 효용을 누린다고 해서 다른 사람의 효용이 낮아지는 것은 아니다. 공원, 도로 등도 마찬가지이다. 이와 같은 공공재의 특성을 비경합성이라고 한다. 한편, 공공재는 사람들이 돈을 내지 않고 소비하는 것을 막을 수 없는데, 이와 같은 공공재의 특성을 비배제성이라고 한다. 따라서 공공재는 긍정적인 외부 효과와 같은 사회적 이익을 가져오지만, 비경합성 때문에 가격을 정하는 것이 불가능하고, 가격을 정했다 하더라도 비배제성 때문에 누구로부터 그 가격만큼의 대가를 받아야 하는가의 문제가 발생한다.

따라서 공공재의 경우 시장의 기능에 의하여 자원 배분이 효율적으로 이루어지지 않는다. 또한, 시장에 맡긴다고 해도 모든 경제 주체를 만족시킬 만큼 공급되기도 어렵다.

공공재 공급 대책

교육, 국방, 치안, 도로, 교량, 댐 등과 같이 시장에 의해서 자율적으로 공급되기 어려운 재화나 서비스를 정부가 직접 생산하거나 공급을 유도한다. 또, 전기, 수도, 철도 등의 공익사업에 관한 기업을 정부가 직접 소유·운영하기도 한다. 이와 같이 정부가 공공재 공급을 주도하는 이유는 비경합성, 비배제성 등의 공공재의 특성상 가격을 정하거나 지불하도록 하기 어렵고, 또 공공재의 생산을 민간에 맡길 경우 충분한 공급이 이루어지기 힘들기 때문이다. -고등학교 <경제>, 법문사

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◎교과 심화

배제불가능성과 무임승차

어떤 재화나 서비스가 배제불가능성이 있을 때 사람들은 너도나도 돈을 지불하지 않고 이용하려고 하는데 이를 무임승차(free riding)라고 한다. 배제불가능성을 갖는 서비스를 생산하는 기업은 서비스의 값을 받을 수 없어서 생산비를 조달할 수 없다. 방송도 원래 배제불가능성을 갖는 서비스였다. 그러나 기술의 발달은 신호의 변조를 통해 비용을 지불하지 않은 사람들은 이용할 수 없게 함으로써 배제성을 갖도록 만들었다. 미국의 경우 공영방송 하나를 제외하고 모든 방송은 유료이다. 옛날에는 도로 역시 배제성이 없었는데, 오늘날은 쉽게 도로의 출입을 통제하고 요금을 받을 수 있다. 이처럼 사회적으로 꼭 필요하지만 배제불가능성을 갖는 재화나 서비스 대부분을 정부가 나서서 세금으로 비용을 조달하여 직접 공급한다. -한국은행 경제 교육 ‘청소년 경제 나라’

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◎논제 해결

국방 등 ‘배제 불가능성’ 설명을

제시문에 나타난 공공재의 특징을 참고하여 공공재에 해당하는 사례를 하나 들고, 그것이 공공재로 공급될 수밖에 없는 이유를 제시문 요지와 연관지어 서술하시오. (300~350자)

공공재는 사적재와 비교해서 다음과 같은 두 가지 특성 때문에 시장의 실패를 초래한다.

첫째, 공공재는 소비에 있어서 비경합성을 특징으로 한다. 빵과 같은 사적재의 경우에는 하나뿐인 빵을 내가 먹게 되면 다른 사람이 그 빵을 먹을 수 없게 된다. 이를 소비에 있어서의 경합성이라 한다. 반면 공공재의 경우에는 추가적으로 한 사람이 더 소비행위에 참여한다고 해서 다른 사람의 소비가능성이 전혀 줄어들지 않는다. 소비에 있어서의 비경합성이란 특징 때문에 일단 공공재가 공급되었을 경우 추가적으로 다른 한 사람이 공공재의 소비에 참여하는 데 드는 한계비용은 ‘0’이 된다. 다시 말해서, 공공재가 일단 공급되었을 경우 공공재의 서비스를 추가적으로 다른 사람에게 제공하는 데 소요되는 비용이 ‘0’이라는 것이다.

이와는 달리 빵과 같은 사적재를 다른 사람들이 추가적으로 소비하는 데 소요되는 한계비용은 ‘0’보다 크다. 한 사람이라도 더 빵을 먹기를 원한다면, 이를 위해 추가적으로 자원이 사용되어야 하기 때문이다.

둘째, 공공재는 배제불가능성을 특징으로 한다. 빵과 같은 사적재의 경우 그 빵에 대한 가격을 지불하지 않는 사람은 빵을 소비할 수 없다. 이를 배제가능성이라 한다. 반면 공공재의 경우에는 소비를 위하여 대가를 지불하지 않은 사람이라도 소비에서 배제할 수 없다. 또한 공공재의 경우에는 설령 배제가 가능하다 하더라도 그것이 바람직하지 않다. 왜냐하면 배제할 수 있는 방법이 있다 하더라도 추가적으로 한 사람을 더 소비행위에 참여시키는 데 소요되는 비용이 ‘0’이고 오히려 배제시키는 데 많은 비용이 소요될 수밖에 없으므로 대가를 지불하지 않은 사람을 구태여 배제시킬 이유가 없기 때문이다.

이러한 두 가지 특성으로 인해 공공재는 시장에서 아예 공급이 되지 않거나 공급이 된다 하더라도 그 양이 불충분할 수밖에 없다. 무엇보다도 시장이 제대로 기능하기 위해서는 가격이 존재해야 하는데 공공재의 경우에는 가격을 매기기가 불가능하며 또한 바람직하지도 않다. 앞에서 언급한 것처럼 소비에 있어서의 비경합성으로 인하여 추가적으로 한 사람이 더 공공재의 소비에 참여하는 데 드는 한계비용은 ‘0’이다. 자원이 효율적으로 배분되기 위해서는 가격이 한계비용과 일치해야 하지만, 공공재의 경우에는 한계비용이 ‘0’이므로 가격도 ‘0’이 되어야 한다. 이는 곧 공공재에 대해 가격을 매기지 않아야 함을 의미하는 것이다.

그런데 공공재에 대해 가격을 매기지 않을 경우, 기업의 입장에서는 공공재를 공급할 하등의 이유가 없게 된다. 이렇게 되면 공공재의 과소공급이라는 문제가 발생하게 되는 것이다.

이 문제를 해결하기 위해 공공재에 가격을 매기게 되면 공공재로부터 얻는 한계편익이 설정된 가격보다 낮은 사람들은 공공재를 소비하지 않게 된다. 즉, 공공재의 과소소비라는 문제가 발생한다. 이 사람들이 공공재를 소비하는 데 소요되는 한계비용은 ‘0’이면서 공공재의 소비로부터 얻는 한계편익은 ‘+’이므로 이 사람들을 소비로부터 배제하는 것은 비효율적일 수밖에 없다. 결국 공공재가 갖는 비경합성이라는 특성으로 말미암아 공공재에 가격을 매겨 사람들을 공공재의 소비로부터 배제하게 되면 과소소비라는 문제가 발생하고, 이와는 반대로 공공재를 공짜로 공급하게 되면 공공재가 과소공급된다는 문제가 발생하게 되는 것이다.

또한 배제불가능성이라는 공공재의 특성으로 인하여 개별 소비자의 입장에서 보면 대가를 지불하지 않고서도 공공재로부터 나오는 혜택을 향유할 수 있기 때문에 구태여 공공재에 대한 자신의 선호 혹은 수요를 드러내어 공공재의 공급에 필요한 비용을 부담할 하등의 이유가 없게 된다. 공공재에 대한 수요를 드러내지 않고 일단 공급된 공공재를 소비하고자 하는 현상을 무임승차자의 문제(free rider problem)라고 한다. 그러나 모든 사람들이 무임승차자가 되려고 한다면 공공재는 아예 공급될 수 없을 것이다. 또한 생산자의 입장에서도 공공재를 공급한 후에 대가를 지불하지 않는 사람을 배제시킬 수 있는 방법이 없기 때문에 공공재에 대한 가격을 매기는 것 자체가 불가능하다. 따라서 이윤 극대화를 추구하는 기업은 공공재를 공급하지 않으려 할 것이다.

이러한 이유로 공공재는 시장에 의해서가 아니라 집합적인 의사결정 과정을 통해서만 공급될 수 있다. 공공재의 소비에 관련된 집단이 소규모라면 개인 간의 자발적인 협력에 의해서 공공재가 공급될 수도 있을 것이다. 예를 들어 단지 몇 가구만 모여 사는 동네의 골목길에 가로등이 필요하다면 몇 사람이 모여 가로등에 대한 비용을 어떻게 분담할 것인지를 결정하기란 그렇게 어렵지 않을 것이다. 그러나 공공재의 소비에 관련된 집단의 규모가 커지면 커질수록 무임승차자가 나타날 가능성은 커질 수밖에 없고, 이에 따라 공공재가 공급될 가능성은 그만큼 줄어들게 되는 것이다.

결국 대규모 집단의 경우 공공재의 공급은 정부에 의존할 수밖에 없는데, 공공재의 공급을 정부가 담당할 수 있는 중요한 이유는 정부의 강제력에 근거하여 공공재 공급을 위한 비용을 분담시킬 수 있기 때문이다.

-하연섭, <재정학의 이해>

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◎해결 방향

제시문에서는 공공재의 두 가지 특성을 설명한다. 공공재는 비경합성과 배제불가능성이라는 특성 때문에 시장에서 거래가 성립되지 않아 공공재에 관한 정부 개입이 불가피하다.

비경합성과 배제불가능성을 가진 공공재의 대표적 사례는 ‘국방’이다. 인구가 늘어난다고 해서 개인이 받는 국방의 혜택이 줄지 않는다. 이처럼 국방 서비스는 비경합적이다. 또 어떤 사람이 세금을 내지 않았다 해서 우리나라 국민인 이상 국방의 혜택을 받지 않게 할 방법이 없다. 만약 그 방법이 있다 하더라도 그 사람이 혜택에 참여하게 되는 데는 비용이 들지 않는 반면, 배제하는 데는 오히려 많은 비용이 쓰이므로 배제하는 게 결과적으로 손해가 된다. 가로등이나 가로수의 경우도 마찬가지로 비경합성, 배제불가능성의 속성이 있다.

논제의 요구조건을 충족하려면 자신이 예로 든 공공재가 집합적 의사결정 과정, 즉 정부의 강제력에 근거해 공급될 수밖에 없는 이유를, 그 재화나 서비스가 지닌 비경합성 및 배제불가능성과 같은 특성을 중심으로 설명해야 한다.

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◎자료 검색

공공재와 공유재

공공재가 비경합성, 배제불가능성이라는 특징이 있다면 공유재는 배제불가능성은 있지만, 경합적인 특성이 있다. 즉, 어떤 사람이 공유재를 사용하는 것을 막을 수는 없지만 한 사람이 더 사용함에 따라 다른 사람의 편익이 줄어들거나 손해가 발생하게 되는 것이다.

생물학과 교수이면서 인구문제 전문가인 개릿 하딘은 1968년 <사이언스>에 ‘공유지의 비극’이라는 논문을 발표했다. 그가 예로 든 공유지에서 이뤄지는 방목은 공유재에서 나타나는 개인 효용의 단기적 극대화와 장기적 극대화 간의 갈등을 보여준다.

모두에게 개방된 목초지가 있다고 가정할 때, 그곳에서 양을 치는 사람들은 가능하면 많은 양을 기르려고 한다. 합리적 존재로서 개인은 자신의 이익을 극대화하는 길을 선택하기 때문이다. 공유지에서 양을 한 마리 더 키울 경우 그 사람은 추가된 한 마리를 판매한 수익 전부를 갖는다. 반면 과대 방목에 의해 부담해야 하는 위험 부담 등 음의 효용은 여러 사람이 분담하므로 수익에 비해 훨씬 적다. 효용에 대해 합리적으로 고려한다면 양을 한 마리라도 더 키우는 것이 이익이므로 사람들은 너도나도 더 많은 양을 기르려 할 것이다. 시간이 흐르면 결국 공유지는 황폐하게 되고, 그곳에서는 어느 누구도 방목할 수 없게 된다. 이것이 공유지의 비극이다.

한 사람이 양을 더 많이 키울 때 단기적으로는 효용이 증가하지만, 장기적으로 보면 목초지의 파괴로 결국 양을 키울 수 없게 됨으로써 효용이 상실되는 결과가 나타나게 되는 것이다. 이런 공유재의 특성 때문에 공유재의 관리 및 이용에 있어 정부 개입의 필요성이 제기된다.

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◎관점 넓히기

국방, 경영으로 풀어보자

최근 국방 예산의 증가율을 둘러싸고 논란이 커지고 있다. 논란의 핵심을 요약해 보면, 무엇과도 바꿀 수 없는 국가 안보를 위해서 국방비만큼은 양보가 어렵다는 의견과 국방 예산도 예외 없이 효율화를 통한 절감이 불가피하다는 의견의 충돌인 것이다. 하지만 당장 심각해 보이는 이런 논란이 결코 우리만의 문제는 아니다. 모든 나라가 당면하고 있는 문제이고, 특히 일부 군사 선진국들은 최근 이십년간 상당한 노력과 진통의 과정을 거쳐 이러한 문제를 성공적으로 풀어나가고 있음을 볼 수 있다. 또한 이러한 논란이 과거와 달리 국방부 내부에서부터 제기되었다는 점에서는 진일보한 성장통일 수도 있다.

오늘날 경영은 무서운 속도로 발전을 거듭하고 있다. 특히 기업 경영은 하루가 다르게 새로운 기법을 개발하고 적용하면서 엄청난 예산의 절감과 효과를 거두어 왔다. 하지만 우리의 국방 분야는 이러한 변화에 지극히 둔감했던 것이 사실이다. 따라서 국방비도 필요한 만큼의 예산 증액이 어렵다면 새로운 경영 기법의 도입을 통한 예산 절감으로 전력 증강을 지속해야 한다. 이것이 국방 경영 혁신을 이룬 군사 선진국들의 공통된 해법이기도 하다.

문제는 국방 경영 개선을 위한 방법론일 것이다. 다행히 우리는 군사 선진국의 국방 경영 개선을 위한 실패와 성공 사례를 충분히 접할 수 있다. 그들의 성공 사례의 공통점은 첫째, 경영 개선 대상을 비전투 분야, 특히 군수 분야에 집중했다는 것이다. 둘째는 혁신 과정에서 불거져 나오는 소승적 차원의 거부와 반발을 다스리기 위해 국가 차원의 강력한 리더십을 발휘했다는 것이다. 셋째는 혁신에 따른 부작용을 최소화하기 위해 대단히 전문적인 컨설팅과 준비 단계를 거쳐 시행했다는 점이다. 이러한 결과로 우리와 군사력 규모가 비슷한 영국과 독일의 경우, 매년 6000억~8000억원의 예산 절감 효과를 거두고 있다. 이 정도 규모라면 현재 우리의 국방 2020 개혁을 위한 예산 증가율 논란을 상당 부분 해소할 수 있을 것이다.

물론 그동안 국방부는 자체적으로 국방 경영 개선을 위해 부단한 노력을 해 왔다. 하지만 위에서 언급한 세 가지 성공 요인들이 구비되지 않아 기대 이하의 결과를 얻은 것 또한 사실이다. 이제부터는 국방 예산 증액 논란을 대립으로 가져갈 것이 아니라 서로가 머리를 맞대고 군사 선진국의 사례를 더 깊게 벤치마킹해서 우리의 여건에 맞는 국방 경영 개선 방안을 찾아야 할 때이다. 이런 취지에서 군 복무 시절 필자의 경험을 바탕으로 한 가지 제언을 하고자 한다. 선진국 사례에서 보았듯이, 비전투 분야의 대대적인 경영 개선을 강력히 추진하기 위해 가칭 ‘국방 경영 개선 위원회’를 국무총리 산하에 설치하는 것이 필요하다. 국방 경영 개선을 하기 위해서는 방위산업체는 물론 국가 차원의 산학연 기관들과 밀접하게 연계되어야 하므로 국방부에 국한된 조직으론 성공할 수 없기 때문이다. 국방 개선 위원회에는 군 내외의 전문가뿐만 아니라 국방 경영 개선 성공을 경험한 군사 선진국의 전문가를 포함시킨다면, 그들의 시행착오와 교훈을 반영한 정책을 구사함으로써, 좀 더 짧은 시간 내에 실질적인 효과를 거둘 수 있을 것이다. -이희우, <한겨레> 2009년 8월31일치